第1031章 當代物權法百科全書小辭典957-2-25
當代物權法百科全書小辭典初稿957-2-25
物權法熱點亮點面面觀（十三B）
〖第一部分：焦點難點問題〗
二、事件簡述
（一）前言……
（二）事件簡述……
第十件：如何看待其他焦點難點問題
1、雜談其他的焦點難點問題
.....
2、民告官案原告勝訴率低和降低的焦點難點問題
物權法第32條[物權保護的途徑]明確規定：“物權受到侵害的，權利人可以透過和解、調解、仲裁、訴訟等途徑解決。”物權人的救濟方式，除了自我救濟、相互救濟、社會救濟之外就是司法救濟，當然還要遵守一定的法律程式。物權人與行政機構發生糾紛之後，只能是透過逐級上訪、申請複查複核、申請複議之後才能到得行政訴訟程式。一般物權人至少需要一年半載才能到達行政訴訟程式，但到關鍵時刻不一定能夠勝訴。如何正確處理公權與民權之間的關係，如何規範與調整相互之間的物權關係，這個裡面大有文章可做。
物權法第38條第2款[請求權的適用與責任追究]明確規定：“侵害物權，除承擔民事責任外，違反行政管理規定的，依法追究行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”物權法並不是單純地與民事訴訟法掛鉤的，於特定情勢下可以與行政訴訟法、刑事訴訟法掛鉤。儘管民事訴訟法、行政訴訟法、刑事訴訟法是三個系列的司法程式法，然而在特定情勢下仍然可以合併適用。如刑事附帶民事案件、行政附帶民事案件的審理，就是合併適用範圍。
物權法的焦點難點問題之一，是沒有正確處理行政訴訟與民事訴訟的關係，把一些本來是屬於民事訴訟案件當作行政訴訟的案件來處理，結果將簡單的問題複雜化了，亦即擴大了民告官難的範疇。譬如，拆遷公司無論是公有制或者私有制的，發生財產糾紛時理應列入民事訴訟序列，以便於普通物權人進行維權。但物權法沒有這樣的具體規定，法院立案和審判時卻生硬地打入行政訴訟案件，拆遷公司假借地方政府的盾牌阻止被拆遷人維權，這樣的案件拖延到十年八載也沒有好結果。
行政法院或者地方法院行政法庭的一大弱點，是在很多情況下無權判決地方政府敗訴，只能作出司法建議書進行私下調解（私了）。所以很多行政裁定書是模稜兩可的樣子，直教原告哭笑不得。
地方政府縣長、市長濫用職權欺壓群眾的事情多有發生，現行的問責制度也有很多漏洞。某些縣長、市長曾經是群眾的被告人，下臺之後竟然平安無事地當上了**************，當地法院則由其負責監管，法官也由其任免。許多法官為了自保，違心地巴結地方政府縣長、市長，更加違心地巴結**************。行政體制如此之尷尬，這也是民告官案原告勝訴率低和降低的原因之一。
物權法重點規定保護有產者現存的合法權益，兼顧保護無產者將來的合法權益。地方政府主導的違法徵地、血腥拆遷行為，是對於有產者現存的合法權益進行嚴重破壞。地方政府帶頭與地方國企長期拖欠下崗、失業、退休職工的住房補貼，是對於無產者將來的合法權益進行嚴重破壞。
不能認為地方政府負債累累後就可以自動地減免債務和不需要承擔責任，欠債還錢是天經地義的大道理，也是物權法的大規矩，任何組織與個人都不能例外。行政法院或者地方法院行政法庭必須維護法律的尊嚴、物權人的合法權益，任何違法裁判行為都是無效的，任何錯案都是需要進行追究責任的。
關於“民告官”之“官”字，廣義地講還包括“官企”——地方國有企業。因為沾上了“官”之光，而企業下崗、失業職工狀告其的難度與狀告地方政府幾乎旗鼓相當。相比之下，公民狀告地方政府不作為所涉及到的案件比較少，而狀告地方國企的案件總量是多其許多倍數。所以，我們還要關注另類民告官案原告勝訴率低和降低的反常現象。
廣義的“民告官難”，包括群眾原告與政府上訪難、舉報難、控告難、投訴難，包括職工群眾向國有企事業單位及其負責人之上訪難、舉報難、控告難、投訴難和狀告難，並不止於原告向地方法院行政法庭或者直接向行政法院起訴、上訴地方政府糾紛之狀告難。至於狀告難，其實只是主要表現之一。
（1）民告官案原告勝訴率低和降低的反常現象
物權法第四條等條款鄭重地特別規定了“平等保護”原則，表示當事人在對於實體法和訴訟法中認真執行、積極體現這樣的大規矩大原則。但在權大於法、官官相護和執法犯法的氛圍中，一切就變得糟糕起來。“民告官難”顯示了國家法治水平、政府文明程度於低位徘徊的惡兆，民告官案原告勝訴率低和降低的反常現象則顯示了國家法治水平、政府文明程度不升反降，官僚主義者的違法成本越來越低，老百姓的維權成本卻越來越高。
人民網2014年11月05日爆料《中國民告官案原告勝訴率從10年前30%降至10%以下》，猶如一聲晴天霹靂。最高人民法院行政庭副庭長王振宇回答大河報記者的提問時答道：“我國行政訴訟有個特點就是原告的勝訴率即被告的敗訴率低，10年前被告敗訴率佔30%左右，近年來下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。”
“現在我們已經感到這是一個問題。”他坦言，箇中原因非常複雜：行政審判是一個“年輕”的審判，有法院自身的原因，也有老百姓“不會告”的原因，但最突出的，還是目前審判體制不配套、不適應。現行體制下，人民法院受制於地方。不僅行政審判、民事審判甚至刑事審判都受制於這種環境。
2016年1月18日新華網《上海市政府一年當200多回被告敗訴率為零》，上海三中院的統計顯示，2015年該院共受理行政案件610件，其中以市政府為被告的行政訴訟案件有242件。而2014年全年，上海全市法院系統中，告市政府的案件僅為13件，案件數增長了18倍。對此，上海三中院院長吳偕林表示，這一現象說明，立案登記制的確立保護了百姓起訴政府的權利，市民對政府的起訴需求大量增加。
不過，記者瞭解到，根據上海三中院提供的資料，市政府的敗訴率為零。對此，上海三中院行政庭庭長張文忠表示，“應該說，上海市政府的行政行為總體上是比較規範的。我們審理案件不看原被告，判決市政府是否敗訴，是要看法律依據和事實的。”
上海三中院副院長璩富榮認為，作為跨行政區劃法院，公正審判的責任重大。“不是說市政府沒有敗訴，其作出的行政行為就沒有瑕疵。我們透過定期或不定期的通報會等形式，就司法審查中發現的問題與市政府進行溝通，在去年，我們還針對市級機關的行政行為瑕疵發出了兩個司法建議給被告。但是，這些瑕疵尚不足以否定原行政行為的合法性。”
老百姓們最納悶的一件事情是：近30年來，民法、行政法、刑法等法律制定的越來越多，法律體系也越來越嚴密，專門用於限制政府行為的法律更多更好地頒佈實施，全黨全軍全國各族人民都在為建設法治文明社會而共同努力，按理說民告官的勝訴率會有所提高，為什麼反而越來越低了呢？
再者，近些年來地方出賣土地的價錢很多是天價，可謂財源滾滾而皆大歡喜，對於徵地、拆遷的償付能力大大加強。按理說，在這樣大好情勢下，爭議的問題會越來越少，狀告政府行政不作為的也會越來越少，與此同時行政法官們的裁判難度也會跟著下降。既然如此，那為什麼會出現原告勝訴率不升反降呢？
地方法院行政法庭是一道坎，地方政府是一道坎，地方法院行政法庭這道坎受制於地方政府這道坎。橫亙於弱勢群眾面前的這兩道坎非常強勢，幾乎是不可逾越的陟峭山峰，那是審批權帝國主義、地方保護主義、部門保護主義和官僚主義的大本營，撼山易，撼這四大主義難。
公民起訴地方政府後，他將面對強大的對手，一個是地方政府，一個是行政法院或者地方法院的行政法庭，使得弱勢者越弱勢、強勢者越強勢，公民儘管為維權費盡了九牛二虎之力，而敗訴的結局是鐵定的，原告再會告也不行。
據其實，現在不是無法可依，而是有法不依、執法不嚴、違法不究和權大於法、官官相護的焦點難點問題，是政治生態環境惡化並惡性迴圈的標誌。對於地方政府有行政問責制約束，對於法院有錯案永久追究制約束，對於****部門有行政責任制約束，這是工具法的約束，還有大量的實體法的約束。
為什麼那麼多成龍配套的法律法規卻約束不了這些握有實權的官員與法官？道理很簡單，他們這一夥人是同一權力共同體、同一利益共同體，相互依賴，相互依存，相互倚重，相互庇護，對法律陽奉陰違，對人民無情無義，對群眾弱肉強食，對社會強取豪奪，採取各種陰謀手段來對付群眾抗議與上級檢查，欺上瞞下、矇混過關的辦法一套又一套的。
如果行政法院或地方法院行政法庭不受地方政府供給，不受地方人大常委會管轄，就可以放心地排除地方保護主義和部門保護主義的妨害，民告官案原告勝訴率就會大幅度提升。
在某些法治環境惡化的情勢下，無良法官們認識事實不清、適用法律不當、故意違法裁判的事例屢見不鮮。法院發言人講“自身的原因”不會過於認真，講普通原告“不會告”等客觀原因當然是一種不夠客觀的遁詞。
對於盡職盡責而正直的法官來說，只要是原告的案由清楚、證據充分就夠了，至於法律條文的引用方面則可以由法官們來補充。事實上，大多數徵地與補償爭議的行政訴訟案件，原告是聘請過律師的，這些律師當然“會告”。
按理說，行政法、行政經濟法和行政訴訟法都是剛性強烈的法律，法官幾乎沒有多少自由裁量權的空間。那麼，這種過分的“自由裁量權”是怎麼生根開花的呢？是地方政府無良官員在賦予、在根植、在培養、在庇護著的。其背後是某種利益的紐帶束縛了法官們的思想，是地方政府官員把這些法官當槍使。
關於“（行政）立案登記制的確立”問題，無論是對於行政案件或者民事案件的原告來說都是好事。問題在於，這裡司法提供的是給予原告初步的、簡單的訴權，而整個訴權的實現最後是由裁定書或者判決書體現出來。本來有很多案件應當判決或者裁定原告勝訴的，而那些黑法官們故意炮製“不予受理裁定書”。濫用自由裁定權的結果，同樣會使得原告權利人所有的努力和所有的費用都是白搭。
最高人民法院一位大法官多年前曾坦言大聲疾呼“司法腐敗到了亡黨亡國的邊緣！”確切地說，司法腐敗並不是獨立性的腐敗，而是與地方政府官員腐敗分子聯結在一起而成就的，否則給法官一百個膽子也不敢那樣放肆地腐敗！
畢竟司法腐敗是區域性性腐敗，對於“亡黨亡國”來說的能量還是有限的。那麼，倘若是地方政府官員普遍性腐敗，對於“亡黨亡國”來說的能量才是最大的。
作為行政法院或者地方法院行政法庭，理應站在法律規定、公平正義立場上制止政府與民爭利，努力化解矛盾，維護社會安定團結的局面。可是，每當行政法院或者地方法院行政法庭與地方政府構成利益共同體的時候，法官們與公務員們同灶吃飯的時候，顛倒是非、混淆黑白、恃強凌弱、殺貧濟富、爾虞我詐、暗渡陳倉、執法犯法、通同作弊現象就成為法制社會與物權社會的最大痼疾之一。
理論上不會是200多名原告達到100%敗訴的水平，法院負責人的解釋也令人頓生疑黷。法院出了這麼大的紕漏就以“目前審判體制不配套、不適應”為藉口來搪塞，不能讓原告和廣大公眾心服口服。為什麼別的地區法院沒有下降到“100%敗訴的水平”，唯獨上海市的三中院出現了這樣嚴重的狀況呢？
人們想從這個城市極端的案例中尋找原因、答案，還想知道原告能否轉敗為勝？是否能夠利用錯案追責制來修正判決書或者裁定書的錯誤、對原告進行平反？
法官們的職責是忠於憲法、忠於法律、忠於職守、忠於良民，並不是忠於政府官員、忠於金錢、忠於權力。法官們的原則一旦改變，大量行政訴訟案件會發生天翻地覆的巨大變化，廣大的原告也只有死路一條。
（2）民告官案原告勝訴率低和降低的焦點難點問題
民告官案原告勝訴率低和降低的焦點難點問題，就是地方官員和地方法官違揹物權法確認、保護與規範、調整物權關係的規矩的焦點難點問題，關鍵在於地方政府以公共利益的名義不正當地與民爭利。
一則，結構性焦點難點問題。
結構性焦點難點問題，就是導致民告官案原告勝訴率低和降低的焦點難點問題。實體法與實體法、實體法與工具法之間的不協調，司法體制改革的長期滯後、改革工作不到位，使得官權壓民權、政權壓法律的現象屢見不鮮，民告官案原告勝訴率低和降低則具有一定的必然性。這是問題的關鍵之所在。
行政訴訟法從民事訴訟法分離開來的初衷，是透過分清訴訟行為主體、把公法與民法區別對待的辦法，便於法院分門別類地審理案件與處理糾紛，從而達到條理化、規範化和專業化的目的。表面上這是與成熟法制國家取經的好現象，而實際上只是相似的一面。
成熟法制國家不但具有獨立於行政的行政法院，而且還有獨立於國家政權機器的憲法法院，法官的一切審判活動都是聽從法律的，而不是任意聽從某些官員的。中國既沒有獨立於行政的行政法院，也沒有獨立於國家政權機器的憲法法院，即使是當前試行的行政法院同樣沒有相應的獨立性，法院的開銷和法官的工資福利等同樣需要依賴於法院所在地的地方政府來保障。
某些方面來說，行政法院還是其所在地政府的利益共同體，如地方政府主導的徵地賣地活動，所得收入的一部分會用於給行政法院蓋辦公大樓及其附屬設施，用於保障眾法官以及其他工作人員的工資福利待遇；行政法院反對地方政府非法徵收單位、個人的不動產，雖然是完全合法的，但地方政府卻認為很不合理，動輒對行政法院穿小鞋，倒逼行政法院放棄法律立場與處事原則，有意無意地違法審判。
至於憲法法院，迄今為止全國還沒有先例。儘管憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，然而在法律事務中極少作為訴訟工具法來應用，引用憲法規定的條款的也是鳳毛麟角。並且，運用憲法規定的原則精神來追究法律責任的物件，往往是一些沒有實權的人，對於政府的追究則聞所未聞。
於實體法中，物權法已經與許多行政法、行政經濟法接軌，這是物權法的一大優點。於維權工具法中，民事訴訟法與物權法是非常融洽的，民事主體之間的訴訟活動基本上趨向於扁平化，沒有行政上的不法幹預、司法上的腐敗無能現象，就能夠發揮物權法應有的效力。行政訴訟法則沒有物權法案由方面相應的明文規定，行政複議法和****條例的情形與行政訴訟法的情形基本一致，一旦出現民告官案件時，以官權壓制民權的現象屢見不鮮，物權法的對世效力、執行效力、救濟效力就會大打折扣。
二則，民告官案原告勝訴率低和降低的主要導火索是政府與民爭利以及與地方國有企業的責任不清。
這樣的問題呈現出以下的規律性：凡是公民與官府之間發生利益衝突的，民告官案原告勝訴率低和降低的可能性就越大，案件標的越大的原告敗訴的可能性就越大；凡是公民與官府之間未發生利益衝突的，民告官案原告勝訴率低和降低的可能性就越小，案件標的越小的原告敗訴的可能性就越小。
廣大人民群眾一直感到非常納悶：黨的18大以來，我國成套的法律、法紀、政紀法治體系基本完善，雷霆萬鈞狂風暴雨式的**********運動初見成效，普遍性地震懾了一些鋌而走險的違法亂紀分子。及至******第二次大督查第三批向地方政府開展的反不作為、慢作為行為，相當一部分公職人員受到了上級政紀部門的問責，追究了行政責任甚至於刑事責任。在這樣非常有利的局勢下，按理說地方政府的執政行為應當更加文明、更加自律、更加自覺並能夠尊重普通公民們的合法權益，民告官案原告勝訴率會走高的，為什麼不升反降呢？為什麼新建立的行政法院反而不如之前綜合法院的行政法庭呢？為什麼在法律體系越是成熟的時候反而出現那樣非常異端的現象呢？
理清許多頭緒之後，瞭解到事物發展的規律性之後，根本原因在於政府在非法地與民爭利。與民爭利和責任不清的兩大板塊是：
第一板塊，地方政府在徵收單位、個人不動產過程中與民爭利的行為受審批權帝國主義的庇護。
地方政府在徵收單位、個人不動產過程中，為了部門利益最大化，以及為了給予房地產開發商輸送大量利益和利益共享、利益交換，以及為了個人獲得大量灰色收入、腐敗機會，有權有勢者與有錢有勢者結成強硬的同盟軍，對於弱勢、渙散的被徵收人進行全方位、全過程、全要素的彈壓。地方法院或者無獨立審判權的行政法院迫於地方政府的強大壓力，或者被糖衣炮彈所擊中，普遍性地導致民告官案原告勝訴率低和降低事件的發生。
我們在考察政府的財政收支平衡時，發現改革開放以來從中央政府到地方政府，幾乎無一例外地負債，債務的包袱如滾雪球似的日益加大，連一線城市北、上、廣、深也不例外。新政策允許地方政府發行地方債融資債券之後，“合法舉債”由中央政府向地方政府擴充套件，債務規模逐漸擴大，借新債還舊債的現象屢見不鮮。當地方政府負債累累時，民生、民主、民權矛盾問題就日益頻繁發生，而行政法院或者行政法庭拼命維護政府債務人的非法利益也就順理成章了。
這是灰色的幽默，也是非常危險的訊號：城市越是高速發展政府舉債的額度越大——地方政府越是負債累累越是拼命地與民爭利——地方政府與民爭利最直接最有效的途徑就是透過非法徵地拆遷運動來填補債務的大窟窿——受害者越是不服越是受到非法徵收不動產的地方政府以及地方法院的圍追堵截——老百姓民告官案原告勝訴率低和降低的奇怪現象日益增多。這是一個惡性迴圈體系，弱勢者日益弱勢，強勢者日益強勢，而民告官案原告勝訴率低和降低只是一個案件指標而已。
地方政府是依靠買賣土地生財和還債的，儘量壓低買地價與對於被徵收人少補償、拖欠補償的問題顯現出來了。資料顯示，許多地方政府財政收入五成以上來源於“土地財政”，有的甚至於高達八成以上。“吃飯靠財政，收入靠徵地”形成了腐敗無能政府的依賴症，這樣的依賴行為持續了30年之久。******發展研究中心的白皮書顯示，全國六成以上的上訪案件是由徵地、拆遷補償引起的，這是整個社會不安定因素的主要矛盾之一。
官府與民爭利，表面上是他們在“公事公辦”，其實，很多時候是特殊利益集團與腐敗分子同流合汙，公權私化並假公濟私，根子就在於封建資產階級在新時代新時期的再現。
在舊社會，關於“三年清知府，十萬雪花銀”，是對於腐敗封建****制度的諷刺。關於“衙門八字朝南開，有理無錢莫進來”，是對於腐敗司法機制的批判。中國有著幾千年的封建主義傳統，在社會主義初級階段不可能在一夜之間根除掉，尤其是在市場經濟時期是如此。
那些掌握審批權、司法裁判權的人，最容易害民、坑民和腐敗的。當這兩者實行強強聯合時，不動產被徵收人的合法權益最容易受到侵害。
我們不能肯定行政法官們的行政判決書或者裁定書，到底是全對或者是全錯。總之需要“有則改之，無則加勉”，站在法律和公正的立場上為弱勢群眾多做點好事，不做壞事。
第二板塊，地方政府靠抵押或者出賣地方國企資產融資與還債，安置下崗、失業、退休職工工作引發了大規模持續性的矛盾，導致大量地方國企“政策性關閉破產”，其中拖欠職工住房補貼費是大頭。
地方政府在冒險實行土地財政過程中，看準了商機，嚐到了甜頭，上演了“無本生利”和“一本萬利”的活報劇。其單獨或者夥同地方國企一起抵押城市土地、國有土地向銀行貸款，不能如期還貸就把其所抵押的土地處分，從而進行下一輪的貸款融資與負債運動。
地方政府為了擺脫地方國企的挈肘，乾脆有組織有計劃有步驟地關閉大量的地方國企，無償取得該企業佔有的建設用地之後，進行拍賣、變賣、折價處理，從而順利地實現了“無本生利”和“一本萬利”的嬗變過程。在嚐到甜頭之後，地方政府會不停地複製這樣的圈地運動，即使是負債累累、債臺高築與民怨沸騰也在所不惜。
憲法、土地管理法、物權法等十幾部法律不約而同地規定“城市土地歸國家所有”，加上土地有償使用制度的普遍推行，為地方政府的大拆遷運動、大圈地運動提供了非常便利的條件，“無本生利”和“一本萬利”的現象比比皆是。這其中有假公濟私的，也有半公半私的。法律規定土地公有制是完全正確的，問題在於國有土地的過度利用和政府行為的不妥當徵地上。
相比之下，地方政府徵收農民土地是相當麻煩的。中央關於18億畝耕地特殊保護政策限制了地方政府在農村徵地的自由，而且生地的平整成本高、經濟補償費用比徵收徵用城市土地的成本普遍較高，矛盾糾紛非常之多。城市用地多為商品房用地，銷路相對穩定，政府和開發商的回報率高。所有這些非常便利的條件，促使地方政府首選大拆遷、大徵地、大圈地、大用地、大賣地的“五大”激情。
從1998年開始的國企改制運動、職工下崗運動、地方政府大肆向關閉、破產的地方國企無償圈地運動，全國各地再次掀起規模空前、聲勢浩大的物權關係大震盪，比地方政府在農村推行的徵地運動來得更加猛烈。全國有數十萬戶國企政策性關閉、破產或兼併、重組與改制，數千萬職工下崗、失業。
地方政府與地方國企的關係，是若即若離的紐帶關係、相互依賴的信託物權關係。地方政府代表國家投資地方國企，屬於一級二類國有資產信託所有權人，按照憲法、企業國有資產法、物權法的規定享受投資者權益，依法行使國有土地的信託所有權，主要集中於土地的處分權與收益權上，對於地方企業具有制約能力。
地方國企代表地方政府行使生產經營權，成為地方政府長期穩定的稅收來源，為地方經濟的長足發展奠定了堅實的基礎。並且，地方國企屬於二級二類國有資產信託所有權人，按照憲法、企業國有資產法、物權法、公司法的規定享受經營者權益，依法行使國有土地的信託使用權，主要集中於土地的佔有權、使用權與收益權上，對於地方政府具有被制約關係。
就是說，地方政府與地方國企對於該地方國企佔有的建設用地享有共同的支配權，前者的支配權略大於後者的支配權，但後者還有直接的土地使用權。地方政府對地方國企進行政策性關閉、破產時，標誌著兩者之間的信託物權關係發生了變動，政府與企業之間的共有財產進行了分割，就要把妥善安置下崗、失業、退休職工當作首要任務來完成。
地方國企於存續期間或多或少地為地方政府作出了應有的貢獻，其中的老職工們在經濟建設中、在經濟體制改革中、在住房制度改革中最大限度地履行了義務，理應享受相應的權利。如關閉、破產或者改制的企業拖欠了職工的工資、獎金、社會保險費、經濟補償金、住房補貼費等無力清償，就應當由地方政府兜底負責。
地方政府無償取得地方國企大量價值不菲的建設用地，已經取得極大的利益，必須對於下崗、失業、退休職工，履行一定的義務，承擔一定的責任。物權法的“共有”責任、侵權責任法的連帶責任和企業國有資產法的信託責任，以及相關政策上的專門責任，都與地方政府這個“大掌櫃”密切相關。
以廣州市為例，該市是全國最早實行土地有償使用制度的，地方政府從地方國企中攫取的土地出讓金、土地增值稅、不動產購置稅等稅收高達10000億元以上。其中絕大部分土地出讓金是從關閉、破產的地方國企無償得來的。但是，據國資委一位同志講，該市歷年來長期拖欠地方國企老職工們住房補貼高達上千億元。其中有很大一部分是對於關閉、破產企業職工安置不到位所致，故有很多當年的下崗、失業職工現在成了退休職工，同樣沒有得到妥善安置。
國家規定的住房貨幣分配製度是從1998年開始的，正巧國企改制運動、職工下崗運動、地方政府大肆向關閉破產的地方國企無償圈地運動也是從1998年開始的，這樣的巧合特別令人尋味。
在這整整18年中，新的兩極分化現象普遍性地產生了：
一方面，機關團體實行住房貨幣分配製度如火如荼地進行著，而且職工住房補貼標準經過了多次調整，如今已經翻了6至7番。凡是土地財政富足的地方政府，絕對保證本系統的職工能夠保證及時、足額地得到滿意的住房補貼，決不拖欠1分錢。地方政府有條件的鉚足勁上，沒有條件的創造條件上，寧可借一屁股的債也要為本部門的職工及時、足額地得到滿意的住房補貼，盡情地享受住房權、住房保障權。
機關團體實行住房貨幣分配製度為什麼能夠那麼順利地成功呢？這麼一大筆錢是從哪裡來的呢？無外乎這幾個途徑（也有分配不公現象發生）：
一是地方政府賣地的財政收入，這是最主要的來源之一。包括無償取得並出賣地方國企土地的收入在內，利用這筆鉅額利潤設立機關事業單位住房建設基金，住房建設基金中的25%用於維護公共房屋，75%用於對機關職工發放住房補貼費。很多地方政府打著解決市民住房困難的幌子，蓋了很多保障房（政府解困房、經濟適用房、廉租房），地方政府取得收益後，住房建設基金的蛋糕就越做越大，住房補貼費多得根本發不完。
二是出賣和出租政府即房管局原有的舊房屋收入，這在早期是最主要的來源之一，但後來被地方政府賣地的財政收入所取代。以房養房，以房生房，利用此類住房建設基金的收入之一部分來為機關職工發放住房補貼費，這是順理成章的。當地方政府將（市政）房管局管轄的房屋賣給市民私人之後，用於維護舊房屋的住房建設基金中的25%就省下來了，這一筆錢挪用到該機關事業單位發放職工住房補貼費皆大歡喜，當事人也不會承擔任何法律責任。
由於市級房管局原有的舊房屋支配的數量多、價格高，能夠滿足早期市級直屬機關事業單位住房補貼費的供應。由於縣（不包括區）級房管局原有的舊房屋支配的數量少、價格低，不能夠滿足早期縣（不包括區）直屬機關事業單位住房補貼費的供應。這也是機關事業單位分配不公現象之一。
三是地方政府出售新建保障房的收入，這一部分直接用於發放住房補貼的較少，用於住房實物分配的較多。地方政府再怎麼貧窮，再怎麼負債累累，也會從財政收入中撥款新建保障房，然後出售給“住房困難戶”。因為涉及到什麼“公共利益”，政府給自己減免稅收，所以儘管出售的新房屋價格低廉，仍然可達100%以上的利潤。如某市建設的政府保障房，每平方米造價不足4000元，而出售給貧困戶的價格在8000元以上的單價。
另一方面，地方國企實行住房貨幣分配製度則是另外一個世界，近十幾年來只是在少數單位或者個別個人中實行，全國有數千萬職工權利人至今不能取得住房補貼，即使是按照1998年的初級標準來領取住房補貼，企業都不幹，政府更不幹，地方法院也裝蒜。最受邊緣化排斥的是下崗、失業、退休職工，有的連債務人也找不到了，有的找到了債務人也不中，就這樣年復一年地苦撐苦熬苦盼著，望穿秋水、望穿天涯路並即使望穿青春與生命，也不知道何時是個盡頭。
地方政府以地方政策作保證，地方國企可以參照市直機關事業單位的住房補貼標準實行，而企業與政府之間相互推諉、敷衍、拖延、弄虛作假的結果，使得大好的政策法令如鏡花水月、海市蜃樓，廣大職工權利人十幾年來一直得不到1分錢的住房補貼，住房權、住房保障權遭受嚴重破壞情勢令人髮指、痛心疾首。
廣大職工的合法權益是明擺在那裡的，地方政府與地方企業的法律責任也是明擺在面前的，怎麼想抵賴都是抵賴不過的。“欠債還錢，天經地義”是放之四海而皆準的絕對真理，這連文盲都懂得的道理，怎麼連那些高階官員、高階經理人、高階知識分子都不懂了呢？
（4）看看這是怎麼樣的咄咄怪事
對於意定的債權尚且需要法律保護，那麼對於法定的債權則更加需要法律保護。不能認為債務人頭大、尾巴大就萬事大吉了。他們抵賴了18年，到底還要抵賴到什麼時候？
關於職工住房貨幣分配製度，這只不過是簡單的物權關係、債權關係嗎？這只不過是幾個錢的小事嗎？大錯特錯！這是中央下達的政治任務，每級國企和每級政府都責無旁貸！那個經濟賬好算，而政治賬、法律賬、社會賬、物權賬、人情賬、人權賬怎麼個演算法呢？
在南方某個大都市裡，一間巨大型地方集團公司，擁有資產3500億元，是全市最大最強的地方國有企業，佔全省地方國企資產總額的1\/17。明明知道企業內部負有長期大量內債沒有清償，卻千里迢迢地向沒有任何物權關係、債權關係的人送錢送物一出手就是4000萬元，以此來騙取“全國企業社會責任總冠軍”的殊榮。當數百名老職工向該公司追討住房補貼費時，表示沒有錢，一分錢也不出。
2010年之前，這間集團公司在全國12座城市到處圈地搞房地產和基建，已經揹負一屁股的債務，資金鍊條已經斷裂。市政府決定把兩個集團公司的資產劃撥給該集團公司，用於銀行抵押貸款和還債，這樣才起死回生的。
依據物權法關於共有財產及其債權債務上的規定，既然這間集團公司承接了被兼併集團公司的資產與債權，那肯定需要承接相應的債務。上訪群眾把這樣的法律規定和這件事情講得一清二楚，卻連續一年多也不回覆，也不下達企業檔案作個什麼表示。
如果說，他們有證據證明“這件事情不該歸我們企業管，該歸市政府管”，那麼，我們這幾百名老職工也不會因為“討債”而耽誤上萬個勞動日，不會浪費這麼多的時間與精力。我們這些老職工們最起碼的知情權也應當受到尊重嘛！
你這個企業，你們這些老總記住，你們有本事把企業內部的全部債務清償乾淨了，再怎麼送錢送物給人家，即使是送金山、銀山我們都沒有什麼意見。關鍵在於，這樣吃裡爬外、忘恩負義的做法是太沒良心了，對吧？
再看看南方那個一線大都市，地方政府是如何要面子而不要裡子的？
話說這座城市每4年就換一位市長，住房貨幣分配製度實行18年來走馬燈似的換了5任市長。其實每任市長心裡比誰都清楚，整個城市還有數十萬下崗、失業、退休職工沒有享受過住房貨幣補貼，總會遇到這樣一個訪民為為事情說叨說叨的。
要講什麼“100%敗訴”，這裡有公開的秘密，也不是什麼稀奇事，只是那些官方記者、御用文人對****結果“守口如瓶”罷了。
其中有一任市長姓Z，據說還是個明星市長，也是鋼鐵廠工人出身的“老職工”。因為他喜歡開展市長接待日，因為亞運會籌備的緣故，所以他的曝光率是最高的，對於職工住房貨幣分配的關注度也很高。
譬如，本市機關事業單位職工要漲住房補貼費啦，他搶先在新聞發言人之前就把這樣的秘密告訴公眾媒體。市長接待日一站立就是6個小時，能夠當場對於詢問住房補貼的訪民進行答覆。他的答覆是：有錢的單位發錢，沒有錢的單位政府給蓋保障房。鬼都不知道這些房屋給誰蓋的。
整個城市歷年來積累下來的下崗、失業、退休職工有幾十萬人，如果每個人都有份，那麼市政府100年也蓋不完。實際上，這些職工絕大多數是“夾生層”的人，真正符合分房或者購買經濟適用房的不到其中的1%。實際上，絕大多數人連8000元\/平方米的經濟適用房都購買不起。
由此可見，他所承諾解決的下崗、失業、退休職工“住房難”問題，由住房貨幣分配轉移到住房實物分配的老路上來了。一來，這是跟中央規定的住房制度改革的方向和物權化方針是背道而馳的。二來，其實這是跟同類的住房貨幣分配權利人的訴求並不一致與協調，到頭來根本上是一張空白支票。
這座城市幾年前申公里的BRT（公交快速幹線），每公里造價3000萬元；擴建10條地鐵線路，每平方公里造價上億元；要把剛剛拓寬的河涌再拓寬、再挖深，整個工程重複耗資幾百億元；市中心區公路兩旁的居民樓全由本市政府出資免費裝修，這個得耗資幾百億元；還有運動場館建設，亞運村建設，以及相關的道路、橋樑、市政綠化帶建設等等，全部都是大手筆。
這個地方政府還有“過人之處”：打腫臉充胖子。如北京亞運會投資額度是21。37億元，上海世博會總投資286億元，都是中央財政出資的。廣州亞運會投資1226億元，是有史以來全世界最豪華的洲際運動會。市政府別出心裁地提出，我市舉辦亞運會費用全由本市財政包乾，不要中央財政出錢。相比之下，多哈亞運會投資額是28億美元，釜山亞運會投資額只有3億美元。
市政府耗竭財政大搞土木工程，是“只要面子，不要裡子”。政府官員自豪地說“廣州亞運會帶來了800億的GDP進賬”、“得到了亞運會理事會和運動員們的一致好評”。然而，截至2013年6月末，廣州地方債務達到3561億元。如按年息6釐計算，一年得付利息約220億元。2015年末廣州市政府債務餘額仍達2141。69億元，這筆賬不知道多少年才能還清。
地方政府那樣鋪張浪費、暴殄天物，那樣“只要面子，不要裡子”，那樣大搞土木工程與GDP崇拜，除了跟政府官員自己長臉、臉上貼金之外，就是為承包人度身量造億萬身價。
所謂的政府債務，那隻不過是銀行貸款的資料，根本沒有把拖欠地方企業職工住房補貼的這個內債資料包括在內。
銀行貸款只能形成意定的一般債權債務關係即法鎖關係，比法定的法鎖關係低至少一個檔次。並且這是單一的法律關係，債務的法律責任是比較輕的。住房補貼，涵蓋法定的特別物權、特別債權、特別人格權和特別優先權，比上述一般債權債務關係至少高兩個檔次——民法規定是一個檔次，公法規定是更高的檔次。
地方政府********地為銀行償還目前債務，堅決不為廣大職工償還長期債務，完全違反了物權法、債權法、優先權法、人格權法的規矩，帶頭嚴重破壞了國家的住房貨幣分配製度。不但嚴重違法亂紀，而且完全無情無義！
有人估計，實行住房貨幣分配製度18年來，本市政府和本市國企共同拖欠廣大下崗、失業、退休職工的住房補貼本息多達2000多億元。按照市政府關於關閉、破產企業下崗安置工作的穗府辦〔2000〕20號檔案規定，市政府得承擔這筆長期債務的2\/3，用人單位或者投資主體單位（上級企業）得負擔這筆長期債務的1\/3。就是說，近5屆政府拖欠廣大下崗、失業、退休職工的住房補貼本息多達1300多億元至1400億元以上。
其實，每個市長心裡比誰都清楚，廣大下崗、失業、退休職工的住房權、住房保障權、住房補貼費所有權、長期債權、人格權、優先權都明擺在面前的，地方政府和地方國企聯手拖欠這麼一大筆債務，遂成為全市最大的一筆爛賬。在他們心目中，政府欠銀行的每1分錢一定要還的，欠廣大職工再多的錢也是不必還的。不止是市長，而是全體政府官員都有同感。
如果對老職工們還債，意味著每個官員荷包裡的錢就會銳減。因此上，一個個大腹便便的人，一個個的裝馬虎，裝著什麼也不知道的樣子。如果職工們****，把他們逼急了，他們根本不理睬****權人任何訴求專案，要求****權人向省政府進行再上訪。如果職工們的最高上級是玉皇大帝，他們會推諉、敷衍、拖延與弄虛作假到玉皇大帝那兒去。
廣州市人大代表、政協委員在兩會上多次提出方案，要求市政府資助地方國企認真貫徹落實住房貨幣分配政策。政府官員立即跳起來反駁，說“沒有這樣的檔案規定”。簡直是胡說八道！穗府辦〔2000〕20號、穗府〔1998〕21號檔案，不是“檔案規定”嗎？
穗府辦〔2000〕20號關於關閉、破產企業安置下崗失業職工的規定第一條全文如下：
【一、關於關閉破產企業職工安置費用的來源。
(一)關於破產企業職工安置費用來源。按照《破產法》及******國發(1997)10號檔案的有關規定，結合我市實際情況，破產企業的職工安置費用，由企業的投資主體負責解決三分之一，按企業隸屬關係，政府負責解決三分之二。如果破產清算分配後仍有剩餘資產處置收入，在歸還財政墊支職工安置費用後，作為國有資產收益上繳(對屬於納入國家計劃內的破產企業，職工安置費用從破產財產中列支。如果破產企業資產變現不足以支付職工安置費用的，由政府解決，法院終結破產程式)。
(二)關於關閉企業職工安置費用來源。按照“三家抬”(企業、社會、財政)的做法，關閉企業的職工安置費用來源由企業資產變現或企業的投資主體負責解決三分之一，其餘三分之二按企業隸屬關係由政府統籌解決，對企業處置後資產的多餘部分，按照****廣州市委辦公廳穗辦(2000)3號檔案的規定，應首先全額集中專戶，30％轉為國有資產收益，70％返還國有資產授權投資機構統籌安排。
投資主體(行業內)有多戶關閉破產企業的，對因個別企業資產未能及時變現而影響由投資主體負責解決三分之一的職工安置費用來源的，原則上可在本行業的關閉破產企業剩餘資產變現上繳的國有資產收益中墊支，若本行業上繳的這部分款項不足，可由其他投資主體(行業)關閉破產企業剩餘資產變現上繳的國有資產收益中墊支。待關閉破產企業資產變現後及時歸還國有資產收益墊支的款項。】
類似這樣的檔案，本市政府多年來下達了多個，內容越來越全面。至於中央、省政府的檔案就更多了。市政府歷來是混進不混出的隊伍，歷來是向地方國企進行無止境的索取，光是出賣地方國企建設用地的暴利就高達10000多億元。
再說，地方國企佔有的土地，是地方國企與地方政府的共有財產，不是地方政府單獨的財產，憑什麼全部被地方政府全部攫取而不對廣大下崗、失業、退休職工進行補償而吃獨食？再說，政策性關閉、破產企業所欠的外債一律由地方政府負責兜底承擔，那該企業所欠內債就不該一律由地方政府負責兜底承擔？
說什麼這沒錢、那沒錢，那市政府投資1226億元舉辦亞運會的錢是從哪兒來的？那市直單位每年每月發放大量的住房補貼費和住房公積金是從哪兒來的？
穗府〔1998〕21號第二條[實行住房貨幣分配的基本原則]相關條文如下：
【（三）要體現國家、單位、個人三者合理負擔住房資金的原則，在核定職工工資中現有住房消費資金含金量的基礎上，根據住房價格水平和經濟承受能力，確定應增加給個人用於住房消費的資金數量】
上述條文清楚地闡明瞭住房資金負擔的物件，包括“國家（政府）”在內，怎麼能說“沒有這樣的檔案規定”呢？
在這個水深火熱的悲慘世界裡，新公務員們上班第一天就拿到高額住房補貼和高額住房公積金了。企業老職工們上班三四十年、下崗失業退休十幾年也拿不到、討不到1分錢的住房補貼，至於住房公積金，有的總共才拿到幾千元，有的1分錢也沒有。
“實行住房貨幣分配的基本原則”誰也不能違反，官大一級壓死人啊！說的是三者合理負擔，到頭來全由個人負擔，單位不負擔，政府也不負擔。從企業到政府、法院，統統都在裝馬虎，統統都在推諉、敷衍、拖延與弄虛作假，統統都在違反“基本原則”，統統都在嚴重破壞住房貨幣分配製度！
所有嚴重破壞住房貨幣分配製度的單位與個人，必須進行徹底反思、悔過自新！統統應當向法律道歉、向廣大職工權利人道歉！
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《物權法》擔保物權編，《擔保法》相關內容，《擔保法司法解釋》相關條文。
〖本文要點〗
物權法的焦點難點問題之一，是沒有正確處理行政訴訟與民事訴訟的關係，把一些本來是屬於民事訴訟案件當作行政訴訟的案件來處理，結果將簡單的問題複雜化了，亦即擴大了民告官難的範疇。
限制法官的自由裁量權和厲行錯案追責制，以及把行政法院變成獨立於行政之外的專門法院，能夠部分地解決民告官難的瓶頸問題，同時也能夠隔離一部分司法腐敗、行政腐敗的事件。
更好的辦法，是把部分本來應當屬於民事訴訟受案範圍的案件“下放”到民事法庭來審理，避免行政案件上的一些尷尬現象發生。司法實踐中，民事法庭比行政法庭的自由裁量權大一些，與物權法、侵權責任法等民法更貼近一些，原告的勝訴率會高一些。
廣義的“民告官難”，包括群眾原告與政府上訪難、舉報難、控告難、投訴難，包括職工群眾向國有企事業單位及其負責人之上訪難、舉報難、控告難、投訴難和狀告難，並不止於原告向地方法院行政法庭或者直接向行政法院起訴、上訴地方政府糾紛之狀告難。至於狀告難，其實只是主要表現之一。
關於民告官案原告勝訴率低和降低的焦點難點問題，主要是司法體制改革方面的難題，當代物權法原理可以提供法律援助，但不是包醫百病的良藥。有的案件是原告暫時敗訴了，到了一定的時候經過錯案糾正制可以恢復正常狀態。重要的是“開卷有益”，沒有錯過訴訟時效，或許今後還有挽救的餘地。
譬如，廣州市天河區冼村之非法徵地窩案，貪官汙吏******、******和多個村官被繩之以法後，2000多名村民終於見到天日，過去村民們連續20多年的上訪、上訴終於修成正果，全村村民燃放煙花、鞭炮熱烈慶祝，無限感激以習近平為首的黨中央為歷盡劫波的群眾做了一件大好事、大實事。
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《當代物權法百科全書小辭典》957-2-1——957-2-24
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