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當代物權法百科全書小辭典初稿171-1

土地所有權二元化

一、基本概念

土地所有權二元化，指中國的國家專有土地所有權和集體專有土地所有權分庭抗禮的二重性自然資源所有權，基本形式是城市土地歸國家所有、農村土地歸集體所有，法律另外規定農村或者城郊土地歸國家所有的除外。總體上優於土地所有權私有制，但比較全國城鄉土地所有權國有化還有一定的差距。可視為中國社會主義初級階段向土地所有權國有化的一種過渡形式，代表了保守的一派法律專家的物權價值觀與立法意向，並不代表提倡土地所有權國有化一派法律專家的物權價值觀與立法意向。

土地所有權二元化，統指國家的土地所有權和集體的土地所有權二元化以及城市的土地所有權與鄉村的土地所有權基本二元化，以及國家原野自然資源專有所有權和集體國家原野自然資源專有所有權二元化，甚至於衍生出農村集體所有與城市集體沒有這種另類的二元化，這是由中國特色所有制制度和制度物權法決定的土地所有權制度，形成了土地公有制與土地共有制並存的土地所有權二元化制度。這種土地所有制制度和土地所有權制度的確立，總體上的法律效力與法律效果，優於土地所有權私有制而次於土地所有權國有化。儘管同為專有土地所有權等級，國家的土地所有權仍然不失為專權化、威權化、立體化、全能化、拓展化的最優先順序的相對強勢特種不動產所有權，集體的土地所有權仍然屬於非專權化、非威權化、非立體化、非全能化、被拓展化的次優先順序的相對弱勢特種不動產所有權，兩者之間的最大區別在這幾個方面。

譬如，國家的土地所有權除了行使物權的主體與同等權利以外，還結合了執政權、行政權、立法權、執法權和管制權、管理權、規劃權、幹預權、徵收徵用權、沒收權、土地轉讓權和最優先權、最排他權、最對世權、最溯及權、最重量級的物權保護請求權等多種一攬子權利主體與特別權利，還結合了土地所有權的地上所有權、地面所有權和地下所有權等一攬子的立體化所有權，不同凡響地鼎立了最優先順序的相對強勢特種不動產所有權。物權法第47條還特別規定：“城市的土地，屬於國家所有。法律規定屬於國家所有的農村土地和城市郊區的土地，屬於國家所有。”這標誌著，國家的土地所有權可以城市為基地，不定期地向農村和城市郊區延伸，改變集體的土地所有權為國家的土地所有權。相反地，集體的土地所有權，從主體到客體、從權勢到權能、實用性等等，一切的一切不及國家的土地所有權的法律效力和法律效果，集體組織根本沒有土地買賣的轉讓權，實質上蛻化變質為土地的用益物權。

所謂二元化，是反對土地所有權國有化即反對土地所有權一元化的法律哲學模式。國家所有即全民所有是一極，農村集體所有是一極，兩極分化的結果便形成整個國家內部的土地所有權二元化。土地所有權二元化的存在，必然形成多中心即無中心論，它們之間的物權關係、法鎖關係、信託關係、合同關係、對世關係、排他關係和法律關係的矛盾定會更加錯綜複雜，客觀上存在一些模糊地帶，存在一些侵權空間、投機空間和權力尋租空間，容易造成國家資產、集體資產的大量流失。確切地說，土地所有權二元化所產生的弊端多於土地所有權一元化的弊端，但比土地所有權私有化的弊端少了許多。

新中國是在推翻三座大山、實行民主專政和多次土地改革並破壞土地私有制的條件下進入社會主義初級階段的，沒有如其他社會主義國家那樣一步到位地實施土地所有權國有化，這與意識形態、物權理念、本國國情、現實條件和立法宗旨有很大的關係。

依據八二憲法、土地管理法等制度物權法設定的土地所有權基本制度，包括森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源在內，國家專有土地所有權的支配權、管領權、管制權和公有制信託所有權優於集體的專有土地所有權。國家專有土地所有權具有實用化、多元化、立體化和威權化等諸多特徵，所有這些實權是集體包括農民個人是不具備的物權優勢與物權價值。國家專有土地所有權越來越會顯示出無限的生機活力，而集體專有土地所有權因權屬關係不夠明朗而逐漸走向式微。

城鄉土地所有權二元化或者土地所有權城鄉二元化，本文稱之為“土地所有權二元化”，是根據過去一些法律“城市土地屬於國家所有”和“農村土地屬於集體所有”的規定分析而來。其本義，有兩層意思，一是城市土地所有權和農村土地所有權二元化，二是國家土地所有權和集體土地所有權二元化。其引申義，還有農村和城市郊區的國家土地所有權和集體土地所有權二元化等多種表現形式。

所謂“土地所有權二元化”，指社會主義國家初期階段土地所有權制度一種逆向選擇方式，即土地所有權的國家所有制與集體所有制、城市土地所有制和農村土地所有制同時並存的二元化、“一物二權”（土地所有權與土地用益物權）並立、混合的土地物權制度。集體土地所有權與集體土地用益物權並立、混合的土地物權制度，我們可以從《物權法》之所有權部分和用益物權部分看得一清二楚。

完全的社會主義計劃經濟時期，土地管理實行的是完全的政府幹預主義模式，土地不作為商品交換的物件來對待，也沒有區分全民公有制與集體共有制（一說集體公有制）兩者之間的不同性質的含義，不存在土地所有權二元化政策，不會產生大規模的圈地運動，也不會發生暴力征地、暴力拆遷之類嚴重的侵權事件。八二憲法、土地管理法等同樣內容的法律出臺後，尤其是實行房地產市場經濟和開展大規模城市化建設以後，一旦土地作為商品交換的物件來對待，土地所有權二元化的弊端就開始顯露，許多土地物權矛盾難以解決。

二、一般分析

土地所有權二元化，是指廣義土地資源所有權的二元化，包括：（1）城市和農村土地所有權二元化；（2）農村和城市郊區的國家土地所有權和集體土地所有權二元化；（3）農村和城市郊區林地所有權二元化；（4）農村和城市郊區山地所有權二元化；（5）農村和城市郊區草地所有權二元化；（6）農村和城市郊區荒地、荒溝、荒丘、荒灘所有權二元化；（7）農村和城市郊區灘塗所有權二元化。（8）除了以上7種所有權二元化以外，還應當包括森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源的地上附著物二元化。

從第（1）類中還可以分解引申出建設用地所有權和農業用地所有權二元化。從第（2）類中還可以分解引申出的土地所有權二元化，還有：1耕地土地所有權二元化；2宅基地土地所有權二元化；3自留地土地所有權二元化；4自留山土地所有權二元化。以上本義的7種、引申義的1+3種土地所有權二元化，其所有權主體均為“國家的所有權和集體的所有權二元化”。

如果我們再往下分析，還可以發現還有其他的土地權二元化，主要有：（1）集體的土地所有權與集體的土地用益物權二元化；（2）集體的土地所有權與集體的土地使用權二元化。

土地所有權二元化，加上其他土地權二元化，統稱為“土地物權二元化”。其主要特徵，是各種土地物權的主體與客體的搭配不夠協調，甚至於有的物權主體不存在，有的物權客體不存在。

土地所有權二元化是物權法最大的“老大難”問題―是最大的老問題、最大的大問題，最大的疑點、難點、焦點問題。本著實事求是的精神，對於這個老大難問題既不要驚慌失措，也不要掉以輕心，希望在不久的將來，儘快地一舉解決土地所有權二元化和其他土地物權的一攬子老大難問題。

全世界絕大多數社會主義國家是採取土地所有權國有化的物權制度，不存在集體的土地所有權或者土地所有權二元化之說。一些發達文明的資本主義國家也深刻認識到土地所有權私有制的不合理性，逐步地實施了“私權公化”的戰略轉移。實質上，英美法系的土地所有制是土地使用權私有制，他們的普通法中規定的是“信託所有權”土地制度，單位、個人只能依法取得土地使用權或者“信託所有權”。所有的西方國家不存在“集體所有制”，自然不存在國家與集體這種結構的土地所有權二元化。西方大陸法系民法的土地所有制是土地所有權私有制，隱藏了土地所有權國有制，也不存在國家與集體這種結構的土地所有權二元化。

有人認為，香港、澳門這兩個地區是土地私有制地區，其實不然。說他們是土地私有制，這只是從土地使用權方面來說的；實質上，這兩個地區全部是土地所有權國有化的，既不存在集體的土地所有權，也不存在私人的土地所有權，也不存在國家與集體這種結構的土地所有權二元化。香港、澳門分別是英國、葡萄牙的租借地，兩地迴歸祖國以後，土地所有權全部收歸國有了，只不過是沒有明說而已。實際上，中國臺灣地區的土地所有權國有化率超過40%%uff0c高於中國大陸國有化水平，臺灣的土地法比大陸的土地管理法更加細緻。臺灣也沒有集體的概念，也不存在國家與集體這種結構的土地所有權二元化。

從新中國成立60多年來的實踐經驗特別是八二新憲法出臺以來的土地管理經驗來看，農村集體與農民只需要實實在在的土地使用權與土地資源利用權，對於虛擬的土地所有權並無實際意義。譬如，城市土地國有化後，中國的土地所有權制度及其管理模式是“國家土地所有權+單位或者個人的土地使用權或者土地資源利用權”，使得各種物權主體與客體及其物權關係清晰化，減少了許許多多的物權糾紛，促進了城市經濟與房地產產業和基礎設施建設的快速發展，充分證明瞭土地所有權國有化的無比優越性。

物權法出臺前，眾多法理學家質疑土地所有權二元化，矛頭指向集體的土地所有權。筆者曾經建議從修改憲法開始，連同修改土地管理法、物權法等數十部法律的土地所有權二元化，但最終沒有被採納。

農村的土地資源物權配置方式也是可以採取城市的那種辦法進行的，至於森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等地上附著物所有權也可以歸土地使用權人或者利用權人所有（礦藏與野生動植物等除外），就容易解決眾多的物權焦點問題了。

相關法律：物權法第48條

相關名詞：【國家原野自然資源專有所有權】

字數：3888字

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